國(guó)辦(bàn)發〔2016〕56号

 

各省、自治區(qū)、直轄市人民(mín)政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機構：

近年來，中(zhōng)央企業積極推進結構調整與重組，布局結構不斷優化，規模實力顯著增強，發展質(zhì)量明顯提升，各項改革發展工(gōng)作(zuò)取得了積極成效。但總的來看，中(zhōng)央企業産(chǎn)業分(fēn)布過廣、企業層級過多(duō)等結構性問題仍然較為(wèi)突出，資源配置效率亟待提高、企業創新(xīn)能(néng)力亟待增強。為(wèi)貫徹落實黨中(zhōng)央、國(guó)務(wù)院關于深化國(guó)有(yǒu)企業改革的決策部署，進一步優化國(guó)有(yǒu)資本配置，促進中(zhōng)央企業轉型升級，經國(guó)務(wù)院同意，現就推動中(zhōng)央企業結構調整與重組提出以下意見。

一、總體(tǐ)要求

（一）指導思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中(zhōng)、四中(zhōng)、五中(zhōng)全會精(jīng)神，深入學(xué)習領會習近平總書記系列重要講話精(jīng)神，認真貫徹落實“四個全面”戰略布局和黨中(zhōng)央、國(guó)務(wù)院決策部署，牢固樹立創新(xīn)、協調、綠色、開放、共享的發展理(lǐ)念，推進供給側結構性改革，堅持公(gōng)有(yǒu)制主體(tǐ)地位，發揮國(guó)有(yǒu)經濟主導作(zuò)用(yòng)，以優化國(guó)有(yǒu)資本配置為(wèi)中(zhōng)心，着力深化改革，調整結構，加強科(kē)技(jì )創新(xīn)，加快轉型升級，加大國(guó)際化經營力度，提升中(zhōng)央企業發展質(zhì)量和效益，推動中(zhōng)央企業在市場競争中(zhōng)不斷發展壯大，更好發揮中(zhōng)央企業在保障國(guó)民(mín)經濟持續健康安(ān)全發展中(zhōng)的骨幹中(zhōng)堅作(zuò)用(yòng)。

（二）基本原則。

——堅持服務(wù)國(guó)家戰略。中(zhōng)央企業結構調整與重組，要服務(wù)國(guó)家發展目标，落實國(guó)家發展戰略，貫徹國(guó)家産(chǎn)業政策，以管資本為(wèi)主加強國(guó)資監管，不斷推動國(guó)有(yǒu)資本優化配置。

——堅持尊重市場規律。遵循市場經濟規律和企業發展規律，維護市場公(gōng)平競争秩序，以市場為(wèi)導向，以企業為(wèi)主體(tǐ)，以主業為(wèi)主，因地制宜、因業制宜、因企制宜，有(yǒu)進有(yǒu)退、有(yǒu)所為(wèi)有(yǒu)所不為(wèi)，不斷提升中(zhōng)央企業市場競争力。

——堅持與改革相結合。在調整重組中(zhōng)深化企業内部改革，建立健全現代企業制度，形成嶄新(xīn)的體(tǐ)制機制，打造充滿生機活力的新(xīn)型企業。加強黨的領導，确保黨的建設與調整重組同步推進，實現體(tǐ)制、機制、制度和工(gōng)作(zuò)的有(yǒu)效對接。

——堅持嚴格依法規範。嚴格按照有(yǒu)關法律法規推進中(zhōng)央企業結構調整與重組，切實保護各類股東、債權人和職工(gōng)等相關方的合法權益。加強國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)交易監管，防止逃廢金融債務(wù)，防範國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)流失。

——堅持統籌協調推進。突出問題導向，處理(lǐ)好中(zhōng)央企業改革、發展、穩定的關系，把握好調整重組的重點、節奏與力度，統籌好鞏固加強、創新(xīn)發展、重組整合和清理(lǐ)退出等工(gōng)作(zuò)。

二、主要目标

到2020年，中(zhōng)央企業戰略定位更加準确，功能(néng)作(zuò)用(yòng)有(yǒu)效發揮；總體(tǐ)結構更趨合理(lǐ)，國(guó)有(yǒu)資本配置效率顯著提高；發展質(zhì)量明顯提升，形成一批具(jù)有(yǒu)創新(xīn)能(néng)力和國(guó)際競争力的世界一流跨國(guó)公(gōng)司。具(jù)體(tǐ)目标是：

功能(néng)作(zuò)用(yòng)有(yǒu)效發揮。在國(guó)防、能(néng)源、交通、糧食、信息、生态等關系國(guó)家安(ān)全的領域保障能(néng)力顯著提升；在重大基礎設施、重要資源以及公(gōng)共服務(wù)等關系國(guó)計民(mín)生和國(guó)民(mín)經濟命脈的重要行業控制力明顯增強；在重大裝(zhuāng)備、信息通信、生物(wù)醫(yī)藥、海洋工(gōng)程、節能(néng)環保等行業的影響力進一步提高；在新(xīn)能(néng)源、新(xīn)材料、航空航天、智能(néng)制造等産(chǎn)業的帶動力更加凸顯。

資源配置更趨合理(lǐ)。通過兼并重組、創新(xīn)合作(zuò)、淘汰落後産(chǎn)能(néng)、化解過剩産(chǎn)能(néng)、處置低效無效資産(chǎn)等途徑，形成國(guó)有(yǒu)資本有(yǒu)進有(yǒu)退、合理(lǐ)流動的機制。中(zhōng)央企業縱向調整加快推進，産(chǎn)業鏈上下遊資源配置不斷優化，從價值鏈中(zhōng)低端向中(zhōng)高端轉變取得明顯進展，整體(tǐ)競争力大幅提升。中(zhōng)央企業間的橫向整合基本完成，協同經營平台建設加快推進，同質(zhì)化經營、重複建設、無序競争等問題得到有(yǒu)效化解。

發展質(zhì)量明顯提升。企業發展戰略更加明晰，主業優勢更加突出，資産(chǎn)負債規模更趨合理(lǐ)，企業治理(lǐ)更加規範，經營機制更加靈活，創新(xīn)驅動發展富有(yǒu)成效，國(guó)際化經營穩步推進，風險管控能(néng)力顯著增強，國(guó)有(yǒu)資本效益明顯提高，實現由注重規模擴張向注重提升質(zhì)量效益轉變，從國(guó)内經營為(wèi)主向國(guó)内外經營并重轉變。

三、重點工(gōng)作(zuò)

（一）鞏固加強一批。

鞏固安(ān)全保障功能(néng)。對主業處于關系國(guó)家安(ān)全、國(guó)民(mín)經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔國(guó)家重大專項任務(wù)的中(zhōng)央企業，要保證國(guó)有(yǒu)資本投入，增強保障國(guó)家安(ān)全和國(guó)民(mín)經濟運行能(néng)力，保持國(guó)有(yǒu)資本控股地位，支持非國(guó)有(yǒu)資本參股。對重要通信基礎設施、重要江河流域控制性水利水電(diàn)航電(diàn)樞紐等領域，糧食、棉花(huā)、石油、天然氣等國(guó)家戰略物(wù)資儲備領域，實行國(guó)有(yǒu)獨資或控股。對戰略性礦産(chǎn)資源開發利用(yòng)，石油天然氣主幹管網、電(diàn)網等自然壟斷環節的管網，核電(diàn)、重要公(gōng)共技(jì )術平台、地質(zhì)等基礎數據采集利用(yòng)領域，國(guó)防軍工(gōng)等特殊産(chǎn)業中(zhōng)從事戰略武器裝(zhuāng)備科(kē)研生産(chǎn)、關系國(guó)家戰略安(ān)全和涉及國(guó)家核心機密的核心軍工(gōng)能(néng)力領域，實行國(guó)有(yǒu)獨資或絕對控股。對其他(tā)服務(wù)國(guó)家戰略目标、重要前瞻性戰略性産(chǎn)業、生态環境保護、共用(yòng)技(jì )術平台等重要行業和關鍵領域，加大國(guó)有(yǒu)資本投資力度，發揮國(guó)有(yǒu)資本引導和帶動作(zuò)用(yòng)。

（二）創新(xīn)發展一批。

搭建調整重組平台。改組組建國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司，探索有(yǒu)效的運營模式，通過開展投資融資、産(chǎn)業培育、資本整合，推動産(chǎn)業集聚和轉型升級，優化中(zhōng)央企業國(guó)有(yǒu)資本布局結構；通過股權運作(zuò)、價值管理(lǐ)、有(yǒu)序進退，促進國(guó)有(yǒu)資本合理(lǐ)流動。将中(zhōng)央企業中(zhōng)的低效無效資産(chǎn)以及戶數較多(duō)、規模較小(xiǎo)、産(chǎn)業集中(zhōng)度低、産(chǎn)能(néng)嚴重過剩行業中(zhōng)的中(zhōng)央企業，适度集中(zhōng)至國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司，做好增量、盤活存量、主動減量。

搭建科(kē)技(jì )創新(xīn)平台。強化科(kē)技(jì )研發平台建設，加強應用(yòng)基礎研究，完善研發體(tǐ)系，突破企業技(jì )術瓶頸，提升自主創新(xīn)能(néng)力。構建行業協同創新(xīn)平台，推進産(chǎn)業創新(xīn)聯盟建設，建立和完善開放高效的技(jì )術創新(xīn)體(tǐ)系，突破産(chǎn)業發展短闆，提升集成創新(xīn)能(néng)力。建設“互聯網+”平台，推動産(chǎn)業互聯網發展，促進跨界創新(xīn)融合。建立支持創新(xīn)的金融平台，充分(fēn)用(yòng)好各種創投基金支持中(zhōng)央企業創新(xīn)發展，通過市場化方式設立各類中(zhōng)央企業科(kē)技(jì )創新(xīn)投資基金，促進科(kē)技(jì )成果轉化和新(xīn)興産(chǎn)業培育。把握世界科(kē)技(jì )發展趨勢，搭建國(guó)際科(kē)技(jì )合作(zuò)平台，積極融入全球創新(xīn)網絡。鼓勵企業搭建創新(xīn)創業孵化和服務(wù)平台，支持員工(gōng)和社會創新(xīn)創業，推動戰略性新(xīn)興産(chǎn)業發展，加快形成新(xīn)的經濟增長(cháng)點。鼓勵優勢産(chǎn)業集團與中(zhōng)央科(kē)研院所企業重組。

搭建國(guó)際化經營平台。以優勢企業為(wèi)核心，通過市場化運作(zuò)方式，搭建優勢産(chǎn)業上下遊攜手走出去平台、高效産(chǎn)能(néng)國(guó)際合作(zuò)平台、商(shāng)産(chǎn)融結合平台和跨國(guó)并購(gòu)平台，增強中(zhōng)央企業聯合參與國(guó)際市場競争的能(néng)力。加快境外經濟合作(zuò)園區(qū)建設，形成走出去企業集群發展優勢，降低國(guó)際化經營風險。充分(fēn)發揮現有(yǒu)各類國(guó)際合作(zuò)基金的作(zuò)用(yòng)，鼓勵以市場化方式發起設立相關基金，組合引入非國(guó)有(yǒu)資本、優秀管理(lǐ)人才、先進管理(lǐ)機制和增值服務(wù)能(néng)力，提高中(zhōng)央企業國(guó)際化經營水平。

（三）重組整合一批。

推進強強聯合。統籌走出去參與國(guó)際競争和維護國(guó)内市場公(gōng)平競争的需要，穩妥推進裝(zhuāng)備制造、建築工(gōng)程、電(diàn)力、鋼鐵、有(yǒu)色金屬、航運、建材、旅遊和航空服務(wù)等領域企業重組，集中(zhōng)資源形成合力，減少無序競争和同質(zhì)化經營，有(yǒu)效化解相關行業産(chǎn)能(néng)過剩。鼓勵煤炭、電(diàn)力、冶金等産(chǎn)業鏈上下遊中(zhōng)央企業進行重組，打造全産(chǎn)業鏈競争優勢，更好發揮協同效應。

推動專業化整合。在國(guó)家産(chǎn)業政策和行業發展規劃指導下，支持中(zhōng)央企業之間通過資産(chǎn)重組、股權合作(zuò)、資産(chǎn)置換、無償劃轉、戰略聯盟、聯合開發等方式，将資源向優勢企業和主業企業集中(zhōng)。鼓勵通信、電(diàn)力、汽車(chē)、新(xīn)材料、新(xīn)能(néng)源、油氣管道、海工(gōng)裝(zhuāng)備、航空貨運等領域相關中(zhōng)央企業共同出資組建股份制專業化平台，加大新(xīn)技(jì )術、新(xīn)産(chǎn)品、新(xīn)市場聯合開發力度，減少無序競争，提升資源配置效率。

加快推進企業内部資源整合。鼓勵中(zhōng)央企業依托資本市場，通過培育注資、業務(wù)重組、吸收合并等方式，利用(yòng)普通股、優先股、定向發行可(kě)轉換債券等工(gōng)具(jù)，推進專業化整合，增強持續發展能(néng)力。壓縮企業管理(lǐ)層級，對五級以下企業進行清理(lǐ)整合，将投資決策權向三級以上企業集中(zhōng)，積極推進管控模式與組織架構調整、流程再造，構建功能(néng)定位明确、責權關系清晰、層級設置合理(lǐ)的管控體(tǐ)系。

積極穩妥開展并購(gòu)重組。鼓勵中(zhōng)央企業圍繞發展戰略，以獲取關鍵技(jì )術、核心資源、知名(míng)品牌、市場渠道等為(wèi)重點，積極開展并購(gòu)重組，提高産(chǎn)業集中(zhōng)度，推動質(zhì)量品牌提升。建立健全重組評估機制，加強并購(gòu)後企業的聯動與整合，推進管理(lǐ)、業務(wù)、技(jì )術、市場、文(wén)化和人力資源等方面的協同與融合，确保實現并購(gòu)預期目标。并購(gòu)重組中(zhōng)要充分(fēn)發揮各企業的專業化優勢和比較優勢，尊重市場規律，加強溝通協調，防止無序競争。

（四）清理(lǐ)退出一批。

大力化解過剩産(chǎn)能(néng)。嚴格按照國(guó)家能(néng)耗、環保、質(zhì)量、安(ān)全等标準要求，以鋼鐵、煤炭行業為(wèi)重點，大力壓縮過剩産(chǎn)能(néng)，加快淘汰落後産(chǎn)能(néng)。對産(chǎn)能(néng)嚴重過剩行業，按照減量置換原則從嚴控制新(xīn)項目投資。對高負債企業，以不推高資産(chǎn)負債率為(wèi)原則嚴格控制投資規模。

加大清理(lǐ)長(cháng)期虧損、扭虧無望企業和低效無效資産(chǎn)力度。通過資産(chǎn)重組、破産(chǎn)清算等方式，解決持續虧損三年以上且不符合布局結構調整方向的企業退出問題。通過産(chǎn)權轉讓、資産(chǎn)變現、無償劃轉等方式，解決三年以上無效益且未來兩年生産(chǎn)經營難以好轉的低效無效資産(chǎn)處置問題。

下大力氣退出一批不具(jù)有(yǒu)發展優勢的非主營業務(wù)。梳理(lǐ)企業非主營業務(wù)和資産(chǎn)，對與主業無互補性、協同性的低效業務(wù)和資産(chǎn)，加大清理(lǐ)退出力度，實現國(guó)有(yǒu)資本形态轉換。變現的國(guó)有(yǒu)資本除按有(yǒu)關要求用(yòng)于安(ān)置職工(gōng)、解決曆史遺留問題外，集中(zhōng)投向國(guó)有(yǒu)資本更需要集中(zhōng)的領域和行業。

加快剝離企業辦(bàn)社會職能(néng)和解決曆史遺留問題。穩步推進中(zhōng)央企業職工(gōng)家屬區(qū)“三供一業”分(fēn)離移交，實現社會化管理(lǐ)。對中(zhōng)央企業所辦(bàn)醫(yī)療、教育、市政、消防、社區(qū)管理(lǐ)等公(gōng)共服務(wù)機構，采取移交、撤并、改制或專業化管理(lǐ)、政府購(gòu)買服務(wù)等多(duō)種方式分(fēn)類進行剝離。加快推進廠辦(bàn)大集體(tǐ)改革。對中(zhōng)央企業退休人員統一實行社會化管理(lǐ)。

四、保障措施

（一）加強組織領導。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委要會同有(yǒu)關部門根據國(guó)家戰略要求，結合行業體(tǐ)制改革和産(chǎn)業政策，提出有(yǒu)關中(zhōng)央企業實施重組的具(jù)體(tǐ)方案，報國(guó)務(wù)院批準後穩步推進。中(zhōng)央企業結合實際制定本企業結構調整與重組的具(jù)體(tǐ)實施方案，報國(guó)務(wù)院國(guó)資委備案後組織實施，其中(zhōng)涉及國(guó)家安(ān)全領域的，須經相關行業主管部門審核同意。中(zhōng)央企業在結構調整與重組過程中(zhōng)要切實加強黨的領導，建立責任清晰、分(fēn)工(gōng)明确的專項工(gōng)作(zuò)機制，由主要負責人負總責，加大組織協調力度，切實依法依規操作(zuò)。同時發揮工(gōng)會和有(yǒu)關社團組織的作(zuò)用(yòng)，做好幹部職工(gōng)的思想政治工(gōng)作(zuò)。

（二）加強行業指導。

各有(yǒu)關部門要根據實現“兩個一百年”奮鬥目标、國(guó)家重大戰略布局以及統籌國(guó)内國(guó)際兩個市場等需要，明确國(guó)有(yǒu)資本分(fēn)行業、分(fēn)區(qū)域布局的基本要求，作(zuò)為(wèi)中(zhōng)央企業布局結構調整的重要依據，同時結合各自職責，配套出台相關産(chǎn)業管理(lǐ)政策，保障國(guó)有(yǒu)資本投入規模科(kē)學(xué)合理(lǐ)，确保中(zhōng)央企業結構調整與重組有(yǒu)利于增強國(guó)有(yǒu)經濟主導能(néng)力、維護市場公(gōng)平競争秩序。

（三）加大政策支持。

各有(yǒu)關部門要研究出台财政、金融、人才、科(kē)技(jì )、薪酬分(fēn)配、業績考核等支持政策，并切實落實相關稅收優惠政策，為(wèi)中(zhōng)央企業結構調整與重組創造良好環境。要充分(fēn)發揮各類基金的作(zuò)用(yòng)，積極穩妥引入各類社會資本參與和支持中(zhōng)央企業結構調整與重組。

（四）完善配套措施。

健全企業退出機制，完善相關退出政策，依法妥善處理(lǐ)勞動關系調整、社會保險關系接續等問題，切實維護好企業職工(gōng)合法權益。建立完善政府和企業合理(lǐ)分(fēn)擔成本的機制，多(duō)渠道籌措資金，妥善解決中(zhōng)央企業曆史遺留問題，為(wèi)中(zhōng)央企業公(gōng)平參與市場競争創造條件。

金融、文(wén)化等中(zhōng)央企業的結構調整與重組，中(zhōng)央另有(yǒu)規定的依其規定執行。

 

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國(guó)務(wù)院辦(bàn)公(gōng)廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2016年7月17日