國(guó)發〔2019〕9号

 

各省、自治區(qū)、直轄市人民(mín)政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機構：

現将《改革國(guó)有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制方案》印發給你們，請認真貫徹落實。

國(guó)務(wù)院               

2019年4月19日          

 

 

改革國(guó)有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制方案

 

按照黨中(zhōng)央、國(guó)務(wù)院關于深化國(guó)有(yǒu)企業改革的決策部署，近年來，履行國(guó)有(yǒu)資本出資人職責的部門及機構（以下稱出資人代表機構）堅持以管資本為(wèi)主積極推進職能(néng)轉變，制定并嚴格執行監管權力清單和責任清單，取消、下放、授權一批工(gōng)作(zuò)事項，監管效能(néng)有(yǒu)效提升，國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)管理(lǐ)體(tǐ)制不斷完善。但也要看到，政企不分(fēn)、政資不分(fēn)的問題依然存在，出資人代表機構與國(guó)家出資企業之間權責邊界不夠清晰，國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)監管越位、缺位、錯位的現象仍有(yǒu)發生，國(guó)有(yǒu)資本運行效率有(yǒu)待進一步提高。黨中(zhōng)央、國(guó)務(wù)院對此高度重視，黨的十九大明确提出，要完善各類國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)管理(lǐ)體(tǐ)制，改革國(guó)有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制。為(wèi)貫徹落實黨的十九大精(jīng)神，加快推進國(guó)有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制改革，進一步完善國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)管理(lǐ)體(tǐ)制，推動國(guó)有(yǒu)經濟布局結構調整，打造充滿生機活力的現代國(guó)有(yǒu)企業，現提出以下方案。

一、總體(tǐ)要求

（一）指導思想。以習近平新(xīn)時代中(zhōng)國(guó)特色社會主義思想為(wèi)指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中(zhōng)、三中(zhōng)全會精(jīng)神，堅持和加強黨的全面領導，堅持和完善社會主義基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向，以管資本為(wèi)主加強國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)監管，切實轉變出資人代表機構職能(néng)和履職方式，實現授權與監管相結合、放活與管好相統一，切實保障國(guó)有(yǒu)資本規範有(yǒu)序運行，促進國(guó)有(yǒu)資本做強做優做大，不斷增強國(guó)有(yǒu)經濟活力、控制力、影響力和抗風險能(néng)力，培育具(jù)有(yǒu)全球競争力的世界一流企業。

（二）基本原則。

——堅持黨的領導。将堅持和加強黨對國(guó)有(yǒu)企業的領導貫穿國(guó)有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制改革全過程和各方面，充分(fēn)發揮黨組織的領導作(zuò)用(yòng)，确保國(guó)有(yǒu)企業更好地貫徹落實黨和國(guó)家方針政策、重大決策部署。

——堅持政企分(fēn)開政資分(fēn)開。堅持政府公(gōng)共管理(lǐ)職能(néng)與國(guó)有(yǒu)資本出資人職能(néng)分(fēn)開，依法理(lǐ)順政府與國(guó)有(yǒu)企業的出資關系，依法确立國(guó)有(yǒu)企業的市場主體(tǐ)地位，最大限度減少政府對市場活動的直接幹預。

——堅持權責明晰分(fēn)類授權。政府授權出資人代表機構按照出資比例對國(guó)家出資企業履行出資人職責，科(kē)學(xué)界定出資人代表機構權責邊界。國(guó)有(yǒu)企業享有(yǒu)完整的法人财産(chǎn)權和充分(fēn)的經營自主權，承擔國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)保值增值責任。按照功能(néng)定位、治理(lǐ)能(néng)力、管理(lǐ)水平等企業發展實際情況，一企一策地對國(guó)有(yǒu)企業分(fēn)類授權，做到權責對等、動态調整。

——堅持放管結合完善機制。加快調整優化出資人代表機構職能(néng)和履職方式，加強清單管理(lǐ)和事中(zhōng)事後監管，該放的放權到位、該管的管住管好。建立統一規範的國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)監管制度體(tǐ)系，精(jīng)簡監管事項，明确監管重點，創新(xīn)監管手段，提升監管水平，防止國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)流失，确保國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)保值增值。

（三）主要目标。出資人代表機構加快轉變職能(néng)和履職方式，切實減少對國(guó)有(yǒu)企業的行政幹預。國(guó)有(yǒu)企業依法建立規範的董事會，董事會職權得到有(yǒu)效落實。将更多(duō)具(jù)備條件的中(zhōng)央企業納入國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司試點範圍，賦予企業更多(duō)經營自主權。到2022年，基本建成與中(zhōng)國(guó)特色現代國(guó)有(yǒu)企業制度相适應的國(guó)有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制，出資人代表機構與國(guó)家出資企業的權責邊界界定清晰，授權放權機制運行有(yǒu)效，國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)監管實現制度完備、标準統一、管理(lǐ)規範、實時在線(xiàn)、精(jīng)準有(yǒu)力，國(guó)有(yǒu)企業的活力、創造力、市場競争力和風險防控能(néng)力明顯增強。

二、優化出資人代表機構履職方式

國(guó)務(wù)院授權國(guó)資委、财政部及其他(tā)部門、機構作(zuò)為(wèi)出資人代表機構，對國(guó)家出資企業履行出資人職責。出資人代表機構作(zuò)為(wèi)授權主體(tǐ)，要依法科(kē)學(xué)界定職責定位，加快轉變履職方式，依據股權關系對國(guó)家出資企業開展授權放權。

（一）實行清單管理(lǐ)。制定出台出資人代表機構監管權力責任清單，清單以外事項由企業依法自主決策，清單以内事項要大幅減少審批或事前備案。将依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，将延伸到子企業的管理(lǐ)事項原則上歸位于一級企業，原則上不幹預企業經理(lǐ)層和職能(néng)部門的管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)，将配合承擔的公(gōng)共管理(lǐ)職能(néng)歸位于相關政府部門和單位。

（二）強化章程約束。依法依規、一企一策地制定公(gōng)司章程，規範出資人代表機構、股東會、黨組織、董事會、經理(lǐ)層和職工(gōng)代表大會的權責，推動各治理(lǐ)主體(tǐ)嚴格依照公(gōng)司章程行使權利、履行義務(wù)，充分(fēn)發揮公(gōng)司章程在公(gōng)司治理(lǐ)中(zhōng)的基礎作(zuò)用(yòng)。

（三）發揮董事作(zuò)用(yòng)。出資人代表機構主要通過董事體(tǐ)現出資人意志(zhì)，依據股權關系向國(guó)家出資企業委派董事或提名(míng)董事人選，規範董事的權利和責任，明确工(gōng)作(zuò)目标和重點；建立出資人代表機構與董事的溝通對接平台，建立健全董事人才儲備庫和董事選聘、考評與培訓機制，完善董事履職報告、董事會年度工(gōng)作(zuò)報告制度。

（四）創新(xīn)監管方式。出資人代表機構以企業功能(néng)分(fēn)類為(wèi)基礎，對國(guó)家出資企業進行分(fēn)類管理(lǐ)、分(fēn)類授權放權，切實轉變行政化的履職方式，減少審批事項，強化事中(zhōng)事後監管，充分(fēn)運用(yòng)信息化手段，減輕企業工(gōng)作(zuò)負擔，不斷提高監管效能(néng)。

三、分(fēn)類開展授權放權

出資人代表機構對國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司及其他(tā)商(shāng)業類企業（含産(chǎn)業集團，下同）、公(gōng)益類企業等不同類型企業給予不同範圍、不同程度的授權放權，定期評估效果，采取擴大、調整或收回等措施動态調整。

（一）國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司。出資人代表機構根據《國(guó)務(wù)院關于推進國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司改革試點的實施意見》（國(guó)發〔2018〕23号）有(yǒu)關要求，結合企業發展階段、行業特點、治理(lǐ)能(néng)力、管理(lǐ)基礎等，一企一策有(yǒu)側重、分(fēn)先後地向符合條件的企業開展授權放權，維護好股東合法權益。授權放權内容主要包括戰略規劃和主業管理(lǐ)、選人用(yòng)人和股權激勵、工(gōng)資總額和重大财務(wù)事項管理(lǐ)等，亦可(kě)根據企業實際情況增加其他(tā)方面授權放權内容。

戰略規劃和主業管理(lǐ)。授權國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司根據出資人代表機構的戰略引領，自主決定發展規劃和年度投資計劃。國(guó)有(yǒu)資本投資公(gōng)司圍繞主業開展的商(shāng)業模式創新(xīn)業務(wù)可(kě)視同主業投資。授權國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司依法依規審核國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司之間的非上市公(gōng)司産(chǎn)權無償劃轉、非公(gōng)開協議轉讓、非公(gōng)開協議增資、産(chǎn)權置換等事項。

選人用(yòng)人和股權激勵。授權國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司董事會負責經理(lǐ)層選聘、業績考核和薪酬管理(lǐ)（不含中(zhōng)管企業），積極探索董事會通過差額方式選聘經理(lǐ)層成員，推行職業經理(lǐ)人制度，對市場化選聘的職業經理(lǐ)人實行市場化薪酬分(fēn)配制度，完善中(zhōng)長(cháng)期激勵機制。授權國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司董事會審批子企業股權激勵方案，支持所出資企業依法合規采用(yòng)股票期權、股票增值權、限制性股票、分(fēn)紅權、員工(gōng)持股以及其他(tā)方式開展股權激勵，股權激勵預期收益作(zuò)為(wèi)投資性收入，不與其薪酬總水平挂鈎。支持國(guó)有(yǒu)創業投資企業、創業投資管理(lǐ)企業等新(xīn)産(chǎn)業、新(xīn)業态、新(xīn)商(shāng)業模式類企業的核心團隊持股和跟投。

工(gōng)資總額和重大财務(wù)事項管理(lǐ)。國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司可(kě)以實行工(gōng)資總額預算備案制，根據企業發展戰略和薪酬策略、年度生産(chǎn)經營目标和經濟效益，綜合考慮勞動生産(chǎn)率提高和人工(gōng)成本投入産(chǎn)出率、職工(gōng)工(gōng)資水平市場對标等情況，結合政府職能(néng)部門發布的工(gōng)資指導線(xiàn)，編制年度工(gōng)資總額預算。授權國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司自主決策重大擔保管理(lǐ)、債務(wù)風險管控和部分(fēn)債券類融資事項。

政府直接授權的國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司按照有(yǒu)關規定對授權範圍内的國(guó)有(yǒu)資本履行出資人職責，遵循有(yǒu)關法律和證券市場監管規定開展國(guó)有(yǒu)資本運作(zuò)。

（二）其他(tā)商(shāng)業類企業和公(gōng)益類企業。對未納入國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司試點的其他(tā)商(shāng)業類企業和公(gōng)益類企業，要充分(fēn)落實企業的經營自主權，出資人代表機構主要對集團公(gōng)司層面實施監管或依據股權關系參與公(gōng)司治理(lǐ)，不幹預集團公(gōng)司以下各級企業生産(chǎn)經營具(jù)體(tǐ)事項。對其中(zhōng)已完成公(gōng)司制改制、董事會建設較規範的企業，要逐步落實董事會職權，維護董事會依法行使重大決策、選人用(yòng)人、薪酬分(fēn)配等權利，明确由董事會自主決定公(gōng)司内部管理(lǐ)機構設置、基本管理(lǐ)制度制定、風險内控和法律合規管理(lǐ)體(tǐ)系建設以及履行對所出資企業的股東職責等事項。

四、加強企業行權能(néng)力建設

指導推動國(guó)有(yǒu)企業進一步完善公(gōng)司治理(lǐ)體(tǐ)系，強化基礎管理(lǐ)，優化集團管控，确保各項授權放權接得住、行得穩。

（一）完善公(gōng)司治理(lǐ)。按照建設中(zhōng)國(guó)特色現代國(guó)有(yǒu)企業制度的要求，把加強黨的領導和完善公(gōng)司治理(lǐ)統一起來，加快形成有(yǒu)效制衡的公(gōng)司法人治理(lǐ)結構、靈活高效的市場化經營機制。建設規範高效的董事會，完善董事會運作(zuò)機制，提升董事會履職能(néng)力，激發經理(lǐ)層活力。要在所出資企業積極推行經理(lǐ)層市場化選聘和契約化管理(lǐ)，明确聘期以及企業與經理(lǐ)層成員雙方的權利與責任，強化剛性考核，建立退出機制。

（二）夯實管理(lǐ)基礎。按照統一制度規範、統一工(gōng)作(zuò)體(tǐ)系的原則，加強國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)基礎管理(lǐ)。推進管理(lǐ)創新(xīn)，優化總部職能(néng)和管理(lǐ)架構。深化企業内部三項制度改革，實現管理(lǐ)人員能(néng)上能(néng)下、員工(gōng)能(néng)進能(néng)出、收入能(néng)增能(néng)減。不斷強化風險防控體(tǐ)系和内控機制建設，完善内部監督體(tǐ)系，有(yǒu)效發揮企業職工(gōng)代表大會和内部審計、巡視、紀檢監察等部門的監督作(zuò)用(yòng)。

（三）優化集團管控。國(guó)有(yǒu)資本投資公(gōng)司以對戰略性核心業務(wù)控股為(wèi)主，建立以戰略目标和财務(wù)效益為(wèi)主的管控模式，重點關注所出資企業執行公(gōng)司戰略和資本回報狀況。國(guó)有(yǒu)資本運營公(gōng)司以财務(wù)性持股為(wèi)主，建立财務(wù)管控模式，重點關注國(guó)有(yǒu)資本流動和增值狀況。其他(tā)商(shāng)業類企業和公(gōng)益類企業以對核心業務(wù)控股為(wèi)主，建立戰略管控和運營管控相結合的模式，重點關注所承擔國(guó)家戰略使命和保障任務(wù)的落實狀況。

（四）提升資本運作(zuò)能(néng)力。國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司作(zuò)為(wèi)國(guó)有(yǒu)資本市場化運作(zuò)的專業平台，以資本為(wèi)紐帶、以産(chǎn)權為(wèi)基礎開展國(guó)有(yǒu)資本運作(zuò)。在所出資企業積極發展混合所有(yǒu)制，鼓勵有(yǒu)條件的企業上市，引進戰略投資者，提高資本流動性，放大國(guó)有(yǒu)資本功能(néng)。增強股權運作(zuò)、價值管理(lǐ)等能(néng)力，通過清理(lǐ)退出一批、重組整合一批、創新(xīn)發展一批，實現國(guó)有(yǒu)資本形态轉換，變現後投向更需要國(guó)有(yǒu)資本集中(zhōng)的行業和領域。

五、完善監督監管體(tǐ)系

通過健全制度、創新(xīn)手段，整合監督資源，嚴格責任追究，實現對國(guó)有(yǒu)資本的全面有(yǒu)效監管，切實維護國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)安(ān)全，堅決防止國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)流失。

（一）搭建實時在線(xiàn)的國(guó)資監管平台。出資人代表機構要加快優化監管流程、創新(xīn)監管手段，充分(fēn)運用(yòng)信息技(jì )術，整合包括産(chǎn)權、投資和财務(wù)等在内的信息系統，搭建連通出資人代表機構與企業的網絡平台，實現監管信息系統全覆蓋和實時在線(xiàn)監管。建立模塊化、專業化的信息采集、分(fēn)析和報告機制，加強信息共享，增強監管的針對性和及時性。

（二）統籌協同各類監督力量。加強國(guó)有(yǒu)企業内部監督、出資人監督和審計、紀檢監察、巡視監督以及社會監督，結合中(zhōng)央企業紀檢監察機構派駐改革的要求，依照有(yǒu)關規定清晰界定各類監督主體(tǐ)的監督職責，有(yǒu)效整合企業内外部監督資源，增強監督工(gōng)作(zuò)合力，形成監督工(gōng)作(zuò)閉環，加快建立全面覆蓋、分(fēn)工(gōng)明确、協同配合、制約有(yǒu)力的國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)監督體(tǐ)系，切實增強監督有(yǒu)效性。

（三）健全國(guó)有(yǒu)企業違規經營投資責任追究制度。明确企業作(zuò)為(wèi)維護國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)安(ān)全、防止流失的責任主體(tǐ)，健全内部管理(lǐ)制度，嚴格執行國(guó)有(yǒu)企業違規經營投資責任追究制度。建立健全分(fēn)級分(fēn)層、有(yǒu)效銜接、上下貫通的責任追究工(gōng)作(zuò)體(tǐ)系，嚴格界定違規經營投資責任，嚴肅追究問責，實行重大決策終身責任追究制度。

六、堅持和加強黨的全面領導

将堅持和加強黨的全面領導貫穿改革的全過程和各方面，在思想上政治上行動上同黨中(zhōng)央保持高度一緻，為(wèi)改革提供堅強有(yǒu)力的政治保證。

（一）加強對授權放權工(gōng)作(zuò)的領導。授權主體(tǐ)的黨委（黨組）要加強對授權放權工(gōng)作(zuò)的領導，深入研究授權放權相關問題，加強行權能(néng)力建設，加快完善有(yǒu)效監管體(tǐ)制，抓研究謀劃、抓部署推動、抓督促落實，确保中(zhōng)央關于國(guó)有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制改革的決策部署落實到位。

（二）改進對企業黨建工(gōng)作(zuò)的領導、指導和督導。上級黨組織加強對國(guó)有(yǒu)企業黨建工(gōng)作(zuò)的領導，出資人代表機構黨組織負責國(guó)家出資企業黨的建設。國(guó)家出資企業黨組織要認真落實黨中(zhōng)央、上級黨組織、出資人代表機構黨組織在黨的領導、黨的建設方面提出的工(gōng)作(zuò)要求。在改組組建國(guó)有(yǒu)資本投資、運營公(gōng)司過程中(zhōng)，按照“四同步”、“四對接”的要求調整和設置黨的組織、開展黨的工(gōng)作(zuò)，确保企業始終在黨的領導下開展工(gōng)作(zuò)。

（三）充分(fēn)發揮企業黨組織的領導作(zuò)用(yòng)。企業黨委（黨組）要切實發揮領導作(zuò)用(yòng)，把方向、管大局、保落實，依照有(yǒu)關規定讨論和決定企業重大事項，并作(zuò)為(wèi)董事會、經理(lǐ)層決策重大事項的前置程序。要妥善處理(lǐ)好各治理(lǐ)主體(tǐ)的關系，董事會、經理(lǐ)層等治理(lǐ)主體(tǐ)要自覺維護黨組織權威，根據各自職能(néng)分(fēn)工(gōng)發揮作(zuò)用(yòng)，既要保證董事會對重大問題的決策權，又(yòu)要保證黨組織的意圖在重大決策中(zhōng)得到體(tǐ)現。董事會、經理(lǐ)層中(zhōng)的黨員要堅決貫徹落實黨組織決定，向黨組織報告落實情況。在推行經理(lǐ)層成員聘任制和契約化管理(lǐ)、探索職業經理(lǐ)人制度等改革過程中(zhōng)，要把堅持黨管幹部原則和發揮市場機制作(zuò)用(yòng)結合起來，保證黨對幹部人事工(gōng)作(zuò)的領導權和對重要幹部的管理(lǐ)權，落實董事會、經理(lǐ)層的選人用(yòng)人權。

七、周密組織科(kē)學(xué)實施

各地區(qū)、各部門、各出資人代表機構和廣大國(guó)有(yǒu)企業要充分(fēn)認識推進國(guó)有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制改革的重要意義，準确把握改革精(jīng)神，各司其職、密切配合，按照精(jīng)細嚴謹、穩妥推進的工(gōng)作(zuò)要求，堅持一企一策、因企施策，不搞批發式、不設時間表，對具(jù)備條件的，成熟一個推動一個，運行一個成功一個，不具(jù)備條件的不急于推進，确保改革規範有(yǒu)序進行，推動國(guó)有(yǒu)企業實現高質(zhì)量發展。

（一）加強組織領導，明确職責分(fēn)工(gōng)。國(guó)務(wù)院國(guó)有(yǒu)企業改革領導小(xiǎo)組負責統籌領導和協調推動國(guó)有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制改革工(gōng)作(zuò)，研究協調相關重大問題。出資人代表機構要落實授權放權的主體(tǐ)責任。國(guó)務(wù)院國(guó)有(yǒu)企業改革領導小(xiǎo)組各成員單位及有(yǒu)關部門根據職責分(fēn)工(gōng)，加快研究制定配套政策措施，指導推動改革實踐，形成合力共同推進改革工(gōng)作(zuò)。

（二）健全法律政策，完善保障機制。加快推動國(guó)有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制改革涉及的法律法規的立改廢釋工(gōng)作(zuò)，制定出台配套政策法規，确保改革于法有(yǒu)據。建立健全容錯糾錯機制，全面落實“三個區(qū)分(fēn)開來”，充分(fēn)調動和激發廣大幹部職工(gōng)參與改革的積極性、主動性和創造性。

（三）強化跟蹤督導，确保穩步推進。建立健全督查制度，加強跟蹤督促，定期總結評估各項改革舉措的執行情況和實施效果，及時研究解決改革中(zhōng)遇到的問題，确保改革目标如期實現。

（四）做好宣傳引導，營造良好氛圍。堅持鼓勵探索、實踐、創新(xīn)的工(gōng)作(zuò)導向和輿論導向，采取多(duō)種方式解讀宣傳改革國(guó)有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制的方針政策，積極宣介推廣改革典型案例和成功經驗，營造有(yǒu)利于改革的良好環境。

各省（自治區(qū)、直轄市）人民(mín)政府要按照本方案要求，結合實際推進本地區(qū)國(guó)有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制改革工(gōng)作(zuò)。

金融、文(wén)化等國(guó)有(yǒu)企業的改革，按照中(zhōng)央有(yǒu)關規定執行。