各省、自治區(qū)、直轄市人民(mín)政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機構：

　　經國(guó)務(wù)院同意，現将《關于鼓勵和規範國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本的指導意見》印發給你們，請結合實際認真貫徹執行。

　　           發展改革委   财政部   人力資源社會保障部   國(guó)資委

　　                                      2015年10月26日

關于鼓勵和規範國(guó)有(yǒu)企業投資項目

引入非國(guó)有(yǒu)資本的指導意見

　　國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本是深化國(guó)有(yǒu)企業改革的一項重要任務(wù)，是發展混合所有(yǒu)制經濟的重要路徑。為(wèi)貫徹落實黨的十八大和十八屆三中(zhōng)、四中(zhōng)全會精(jīng)神，鼓勵和規範國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本，根據有(yǒu)關法律法規規定，經國(guó)務(wù)院同意，現提出以下意見。

　　一、總體(tǐ)要求

　　（一）總體(tǐ)要求。國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本，要有(yǒu)利于改善國(guó)有(yǒu)企業投資項目的産(chǎn)權結構，提高項目的管理(lǐ)水平和資金使用(yòng)效率；要有(yǒu)利于國(guó)有(yǒu)資本放大功能(néng)、保值增值、提高競争力；要有(yǒu)利于各種所有(yǒu)制資本取長(cháng)補短、相互促進、共同發展。非國(guó)有(yǒu)資本參股或控股國(guó)有(yǒu)企業投資項目，應當遵循實施市場準入負面清單和外商(shāng)投資負面清單制度的要求。

　　（二）主要原則。推進國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本，要堅持以下原則：

　　政府引導、市場運作(zuò)。把引資本與轉機制有(yǒu)機結合起來，尊重市場規律，轉變政府職能(néng)，發揮市場在資源配置中(zhōng)的決定性作(zuò)用(yòng)。

　　權益對等、共同發展。保證國(guó)有(yǒu)資本和非國(guó)有(yǒu)資本權利平等、機會平等、規則平等，各類所有(yǒu)者權益同等受到法律保護，真正實現共擔風險、共享改革發展成果。

　　依法依規、公(gōng)開透明。嚴格遵守有(yǒu)關法律法規，履行相關程序，确保程序公(gōng)開、規則公(gōng)開和結果公(gōng)開，加強社會監督，切實防止暗箱操作(zuò)和國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)流失。

　　完善體(tǐ)制、優化環境。加快完善相關制度和配套政策，解決突出矛盾，确保引資工(gōng)作(zuò)規範有(yǒu)序進行，做到制度完備、科(kē)學(xué)規範、運行有(yǒu)效。

　　二、拓寬合作(zuò)領域

　　（三）分(fēn)類推進國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本工(gōng)作(zuò)。允許非國(guó)有(yǒu)資本參與除法律法規明确禁止和限制準入以外的國(guó)有(yǒu)企業投資項目。對主業處于充分(fēn)競争行業和領域的商(shāng)業類國(guó)有(yǒu)企業投資項目，支持非國(guó)有(yǒu)資本參股或控股。對主業處于關系國(guó)家安(ān)全、國(guó)民(mín)經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務(wù)的商(shāng)業類國(guó)有(yǒu)企業投資項目，屬于自然壟斷領域的實行國(guó)有(yǒu)獨資或控股；屬于特殊業務(wù)和競争性業務(wù)的實行業務(wù)闆塊有(yǒu)效分(fēn)離，其中(zhōng)競争性環節逐步加大對非國(guó)有(yǒu)資本開放力度。對公(gōng)益類國(guó)有(yǒu)企業的投資項目，支持非國(guó)有(yǒu)資本參股或控股。

　　對可(kě)以引入非國(guó)有(yǒu)資本的領域，在推進國(guó)有(yǒu)企業主業項目引入非國(guó)有(yǒu)資本參股的同時，鼓勵非主業項目引入非國(guó)有(yǒu)資本參股或控股，推動國(guó)有(yǒu)企業各業務(wù)闆塊按照自身特點和規律尋求發展路徑，最大限度釋放國(guó)有(yǒu)企業發展活力，充分(fēn)挖掘國(guó)有(yǒu)企業内在增長(cháng)潛力。

　　（四）鼓勵外資企業參股國(guó)有(yǒu)企業項目。在符合外商(shāng)投資産(chǎn)業指導目錄、外商(shāng)投資項目核準和備案管理(lǐ)辦(bàn)法等規定的前提下，鼓勵外資企業參股國(guó)有(yǒu)企業投資項目。積極探索準入前國(guó)民(mín)待遇加負面清單的管理(lǐ)模式，完善外商(shāng)投資安(ān)全審查工(gōng)作(zuò)機制，有(yǒu)效防範風險。鼓勵企業結合“走出去”和國(guó)際産(chǎn)能(néng)合作(zuò)，積極引入外資企業參股，吸引外資進入國(guó)有(yǒu)企業在境外的投資項目。

　　（五）在部分(fēn)領域率先培育推出一批示範項目。優先在石油、天然氣、水電(diàn)、核電(diàn)、跨區(qū)輸電(diàn)通道、配電(diàn)、區(qū)域主幹電(diàn)網、分(fēn)布式電(diàn)源并網和電(diàn)動汽車(chē)充換電(diàn)設施、水利設施、基礎電(diàn)信、寬帶接入網絡建設運營、民(mín)用(yòng)空間設施建設、鐵路項目、港口内河航運設施、樞紐機場、幹線(xiàn)機場、城鎮供水供熱、污水垃圾處理(lǐ)、公(gōng)共交通等領域，率先推出一批符合産(chǎn)業政策、有(yǒu)利于轉型升級的示範項目，鼓勵依法依規引入非國(guó)有(yǒu)資本投資。

　　三、完善引資方式

　　（六）拓寬并完善非國(guó)有(yǒu)資本投資渠道。鼓勵非國(guó)有(yǒu)資本投資主體(tǐ)以貨币出資參與國(guó)有(yǒu)企業投資項目。允許非國(guó)有(yǒu)資本創新(xīn)渠道和方式，以實物(wù)、土地使用(yòng)權等出資方式參與國(guó)有(yǒu)企業投資項目，出資的非貨币資産(chǎn)應依法評估作(zuò)價，辦(bàn)理(lǐ)産(chǎn)權轉移手續；産(chǎn)權、版權、技(jì )術等與投資項目有(yǒu)關聯的無形資産(chǎn)，經有(yǒu)資質(zhì)的中(zhōng)介機構認定和評估，通過公(gōng)平公(gōng)開議價，可(kě)以作(zuò)為(wèi)出資參與國(guó)有(yǒu)企業投資項目。非國(guó)有(yǒu)資本投資主體(tǐ)之間或者非國(guó)有(yǒu)資本與國(guó)有(yǒu)資本投資主體(tǐ)之間，可(kě)以共同發起設立股權投資基金，聯合參與國(guó)有(yǒu)企業投資項目。

　　（七）支持國(guó)有(yǒu)企業和非國(guó)有(yǒu)資本在政府投資領域加強合作(zuò)。由國(guó)有(yǒu)企業承擔的政府投資項目，開展多(duō)類型試點，逐步推廣政府與社會資本合作(zuò)（PPP）機制，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等，支持引入非國(guó)有(yǒu)資本。組合引入保險資金、社保基金等長(cháng)期投資者參與國(guó)有(yǒu)企業承擔的國(guó)家重點工(gōng)程投資項目。政府有(yǒu)關部門要建立綜合信息服務(wù)平台，加強信息公(gōng)開。

　　四、規範決策程序

　　（八）确保引資方式公(gōng)開公(gōng)平公(gōng)正。以股權轉讓方式引入非國(guó)有(yǒu)資本的，除處于國(guó)民(mín)經濟重要行業和關鍵領域、對受讓方有(yǒu)特殊要求的以外，國(guó)有(yǒu)産(chǎn)權轉讓一律進入産(chǎn)權市場公(gōng)開挂牌，實行競價交易。以合資新(xīn)設企業方式引入非國(guó)有(yǒu)資本的，要切實加強實物(wù)資産(chǎn)出資的評估管理(lǐ)，依據國(guó)家有(yǒu)關技(jì )術标準，在采取多(duō)種方法評估資産(chǎn)價值的基礎上，合理(lǐ)确定企業整體(tǐ)價值，避免國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)流失，平等保護非國(guó)有(yǒu)資本股東利益。以增資擴股方式引入非國(guó)有(yǒu)資本的，應參照産(chǎn)權轉讓管理(lǐ)方式，通過産(chǎn)權市場公(gōng)開透明地選擇投資人并決定對價；對少數引入特殊戰略投資者的，要加強盡職調查、資産(chǎn)評估、民(mín)主決策等工(gōng)作(zuò)，建立項目決策責任背書制。國(guó)有(yǒu)資本并購(gòu)或入股其他(tā)企業的，應符合企業發展戰略規劃，做好盡職調查和資産(chǎn)評估管理(lǐ)，明确投資決策程序和責任；并購(gòu)完成後要及時優化完善企業治理(lǐ)結構，确保股東權益和并購(gòu)戰略目标的實現。

　　（九）規範參與企業遴選辦(bàn)法。國(guó)有(yǒu)企業按照有(yǒu)關投資管理(lǐ)辦(bàn)法履行投資決策程序，涉及固定資産(chǎn)投資項目管理(lǐ)的，企業應按相關規定履行核準或備案程序。引入非國(guó)有(yǒu)資本時，應當對拟引入投資主體(tǐ)的資質(zhì)、商(shāng)業信譽、經營情況、财務(wù)狀況、管理(lǐ)能(néng)力、資産(chǎn)規模、社會評價、投資鎖定期等進行核實或委托第三方進行評估。引入的非國(guó)有(yǒu)資本投資主體(tǐ)應當是具(jù)備獨立民(mín)事能(néng)力的法人和其他(tā)經濟組織，并具(jù)有(yǒu)支持項目持續發展的意願和實力。對于以實物(wù)、土地使用(yòng)權、産(chǎn)權、版權、技(jì )術等出資參與國(guó)有(yǒu)企業投資項目的非國(guó)有(yǒu)資本，要依法對投資主體(tǐ)的資産(chǎn)進行評估作(zuò)價，評估認定結果要向社會公(gōng)開，接受社會監督。引入非國(guó)有(yǒu)資本時，應當通過産(chǎn)權市場、股票市場以及互聯網等渠道廣泛發布信息，不得在參與主體(tǐ)資質(zhì)條件中(zhōng)單獨對非國(guó)有(yǒu)資本主體(tǐ)設置附加條件。

　　（十）強化項目管理(lǐ)。國(guó)有(yǒu)企業應建立和完善引入非國(guó)有(yǒu)資本項目的投資管理(lǐ)制度。引入非國(guó)有(yǒu)資本的投資項目，應符合企業發展戰略規劃和年度計劃安(ān)排；應根據相關法律法規和公(gōng)司章程規定，由股東會、董事會作(zuò)出決策，并簽字存檔；應與參與方通過項目企業章程或合同，對可(kě)能(néng)涉及的經營管理(lǐ)、同業競争、關聯交易、風險管控等問題作(zuò)出明确約定，明确各方的責權利。建立健全國(guó)有(yǒu)企業重大決策失職、渎職責任追究和倒查機制，國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本違反國(guó)家相關法律法規、未履行或未正确履行職責，造成企業資産(chǎn)損失的，按照有(yǒu)關規定嚴肅追究有(yǒu)關機構和相關人員的責任。

　　（十一）切實加強監管。對新(xīn)設項目企業屬于國(guó)有(yǒu)企業的，按照其功能(néng)定位實施分(fēn)類、分(fēn)級監管，進一步提高監管的科(kē)學(xué)性、針對性、有(yǒu)效性，依法加強對交易主體(tǐ)和交易過程合法合規性的監管。完善企業内部監督體(tǐ)系，明确監事會、審計、紀檢監察、巡視以及法律、财務(wù)等部門的監督職責，形成有(yǒu)效制衡的決策執行監督機制。發揮企業職工(gōng)代表大會或職工(gōng)大會的作(zuò)用(yòng)，依法保障企業職工(gōng)的知情權和參與權。建立健全高效協同的外部監督機制，加強外部審計，嚴格落實承債主體(tǐ)，防止逃廢金融債務(wù)等各類債務(wù)。完善第三方評估和社會輿論監督機制，防止内部人控制。依法嚴肅處理(lǐ)改革中(zhōng)出現的侵吞國(guó)有(yǒu)資産(chǎn)、利益輸送、暗箱操作(zuò)、化公(gōng)為(wèi)私等行為(wèi)，禁止可(kě)能(néng)危及國(guó)家安(ān)全的投資進入國(guó)有(yǒu)企業投資項目。

　　五、健全體(tǐ)制機制

　　（十二）完善項目公(gōng)司治理(lǐ)結構。國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本需新(xīn)建公(gōng)司作(zuò)為(wèi)運營平台的，應建立市場化運營機制和公(gōng)司治理(lǐ)結構，董事會依法對項目公(gōng)司的發展目标、重大經營活動、高級經營管理(lǐ)人員聘任、薪酬管理(lǐ)等擁有(yǒu)決策權，并對經營者業績進行考核評價。推行職業經理(lǐ)人制度。監事會對公(gōng)司财務(wù)和董事、經營者行為(wèi)進行監督，進一步加強當期和事中(zhōng)監督，切實增強監事會監督的針對性和有(yǒu)效性。要加強黨的建設，明确黨組織在公(gōng)司治理(lǐ)中(zhōng)的法定地位，發揮黨組織的政治核心、政治引領作(zuò)用(yòng)和共産(chǎn)黨員的先鋒模範作(zuò)用(yòng)。

　　（十三）推行市場化運行機制。引入非國(guó)有(yǒu)資本投資項目的企業應當明晰産(chǎn)權關系，優化運行機制，切實保障股東和職工(gōng)的合法權益。依法建立完善以合同管理(lǐ)為(wèi)核心、以崗位管理(lǐ)為(wèi)基礎的市場化用(yòng)工(gōng)制度，完善激勵與約束、效率與公(gōng)平相統一，既符合企業一般規律又(yòu)體(tǐ)現國(guó)有(yǒu)企業特點的分(fēn)配機制，促進企業持續健康發展。

　　（十四）依法保障投資方合法權益。國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本時，應在合同中(zhōng)明确約定各類投資主體(tǐ)的退出機制。公(gōng)益類國(guó)有(yǒu)企業和主業處于關系國(guó)家安(ān)全、國(guó)民(mín)經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務(wù)的商(shāng)業類國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本的，應在項目企業章程或合同中(zhōng)明确非國(guó)有(yǒu)股東持股主體(tǐ)發生變化時，國(guó)有(yǒu)股東擁有(yǒu)優先受讓權。

　　（十五）積極探索優先股、特殊管理(lǐ)股等股權模式。為(wèi)鼓勵國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本，允許将部分(fēn)國(guó)有(yǒu)資本轉為(wèi)優先股，不參與項目企業具(jù)體(tǐ)決策，但在利潤分(fēn)紅和剩餘财産(chǎn)分(fēn)配方面具(jù)有(yǒu)優先權，确保國(guó)有(yǒu)資本保值增值。探索在新(xīn)聞出版傳媒等少數特定領域建立特殊管理(lǐ)股制度，依照相關法規和公(gōng)司章程規定，行使特定事項否決權，保障國(guó)有(yǒu)資本在特定領域的控制力。

　　六、優化發展環境

　　（十六）加快剝離國(guó)有(yǒu)企業辦(bàn)社會職能(néng)和解決曆史遺留問題。國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本涉及剝離企業辦(bàn)社會職能(néng)和解決曆史遺留問題的，應當在有(yǒu)關引資公(gōng)告中(zhōng)予以說明。依照合同約定，項目收益可(kě)優先用(yòng)于剝離企業辦(bàn)社會職能(néng)和解決曆史遺留問題。

　　（十七）完善支持政策。國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本涉及的土地資産(chǎn)，應按照“産(chǎn)權清晰、估價準确、處置規範”的原則經營管理(lǐ)。改制為(wèi)國(guó)有(yǒu)資本控股公(gōng)司的，其使用(yòng)的原劃撥生産(chǎn)經營性土地可(kě)采用(yòng)國(guó)家作(zuò)價出資入股的方式處置。财政、稅務(wù)等部門應從維護稅收政策的公(gōng)平性和統一性出發，落實有(yǒu)關項目涉及的資産(chǎn)評估增值、債務(wù)重組收益、企業合并分(fēn)立、轉讓實物(wù)資産(chǎn)、債權債務(wù)等方面稅收支持政策。

　　（十八）形成工(gōng)作(zuò)合力。有(yǒu)關部門要進一步完善國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本的機制建設，堅持過程公(gōng)開透明、嚴格把關，确保責任明确、程序規範，确保順利推進。各有(yǒu)關部門要按照職責分(fēn)工(gōng)，及時出台相關政策措施，加強協調配合，形成工(gōng)作(zuò)合力。要進一步加強組織協調，建立完善工(gōng)作(zuò)機制，落實主體(tǐ)責任，制定工(gōng)作(zuò)方案并做好組織實施。要加強宣傳報道和輿論引導，廣泛凝聚共識，創造良好的社會環境。國(guó)有(yǒu)企業投資項目引入非國(guó)有(yǒu)資本終結後，要建立後評估機制，總結經驗，不斷完善相關工(gōng)作(zuò)。

　　本意見所稱國(guó)有(yǒu)企業投資項目是指國(guó)有(yǒu)企業及其各級子企業的固定資産(chǎn)投資項目和股權投資項目，非國(guó)有(yǒu)資本是指除國(guó)有(yǒu)資本以外的集體(tǐ)資本、民(mín)營資本和境外資本等。金融、文(wén)化類國(guó)有(yǒu)企業另有(yǒu)規定的，依照其規定。